Исторические основы становления организации государственной власти в Италии

Итальянская Республика – Италия – государство в Южной Европе, занимающее Апеннинский полуостров, небольшую часть Балканского полуострова, Паданскую равнину, южные склоны Альп, острова Сицилия, Сардиния и ряд мелких островов. Население государства составляет примерно 60,7 млн. чел., и по данному показателю Италия занимает 23-е место в мире.

За 2014 г. ВВП (Паритет покупательной способности) составляет 1,847 трлн. долл. США (11-е место), что на душу населения составляет 30,8 тыс. долл. США (32-е место); ВВП (номинал) составляет 2,171 трлн. долл. США (8-е место), что на душу населения составляет 36,2 тыс. долл. США (27-е место). Италия имеет очень высокий индекс развития человеческого капитала, составляющий 0,872, и занимает по данному показателю 26-е место в мире.

Италия имеет длительные традиции конституционного развития, отсчитываемые с 1848 г. Италия не избежала тоталитарного господства во второй четверти XX в. Ныне она является демократической республикой со сложившейся конституционной культурой.

В начале XIX в. по итогам Венского конгресса территория современной Италии представляла собой восемь мелких государств: на севере – королевства Сардиния (Пьемонт), Ломбардо-Венецианское, герцогства Парма, Модена, Тоскана и Лукка; в центре – церковное государство (Понтификат) во главе с папой; на юге – Неаполитано-Сицилийское королевство.

В период 1830 – 1840 гг. в Италии возникает движение за воссоединение. Революционные события 1848 – 1849 гг. проходят под требованиями конституции. В отдельных итальянских государствах такие конституции даруются. Даруется она и в Пьемонте 4 марта 1848 г. королем Карлом-Альбертом.

В дальнейшем, в результате присоединения посредством плебисцита отдельных итальянских государств к Пьемонту и последующего распространения действия на данные территории суверенитета и конституции, именно Пьемонтскому статуту 1848 г. суждено было стать конституцией окончательно воссоединенной к 1861 г. Италии и формально просуществовать до принятия Конституции 1947 г.

Статут исходил из существования трех ветвей власти, однако не провозглашал принцип разделения властей. В частности, в нем указывалось, что законодательная власть заключена в трех органах и осуществляется совместно королем и двумя палатами: Сенатом и Палатой депутатов (ст. 3), королю одному принадлежит исполнительная власть (ст. 5), а правосудие исходит от короля и отправляется от его имени судьями (ст. 68).

По статуту король – верховный глава государства и военнокомандующий (ст. 5), единственный обладатель исполнительной власти (ст. 5), обладает и осуществляет законодательную власть вместе с палатами. Личность короля священна и неприкосновенна (ст. 4). Престол наследуется согласно салическому закону (ст. 2).

Полномочия короля широки: он объявляет войну, заключает международные договоры (ст. 5), назначает всех должностных лиц государства (ст. 6), обладает правом помилования и смягчения наказания (ст. 8), один утверждает и обнародует законы (ст. 7), созывает палаты, обладает правом законодательной инициативы, может отсрочивать сессии и распускать Палату депутатов (ст. ст. 9 – 10), назначает членов Сената, его Президента и вице-президентов (ст. ст. 33 – 34), обладает правом отлагательного вето (ст. 56), назначает и увольняет своих министров (ст. 65), назначает судей (ст. 68).

Король издает декреты и правила, необходимые для исполнения законов, не приостанавливая их соблюдения и не освобождая от него (ст. 6). Вступая на престол, король в соединенном присутствии обеих палат присягает в лояльном соблюдении Статута (ст. 22). Король безответственен, министры ответственны. Законы и правительственные акты не имеют силы, если не снабжены подписью министра (ст. 67).

Проблема, свойственная конституционной системе 1947 г., неустойчивость кабинетов была характерна и для конституционной системы 1848 г. В период с 1852 г. по 1922 г., т.е. за 70 лет, сменилось 63 кабинета, средняя продолжительность которых составляла 13 месяцев. При этом за неустойчивостью кабинетов скрывалась устойчивость премьеров, которых сменилось лишь 25 (Депертис возглавлял кабинет 7 раз).

Тем не менее сложилась достаточно сильная исполнительная власть, использовавшая все имеющиеся конституционные средства для того, чтобы ослаблять власть законодательную. Например, к роспуску Палаты депутатов прибегали настолько часто, что в период с 1852 г. по 1922 г. средняя ее продолжительность составляла 3 года (вместо 5 конституционных).

Сенат – палата назначаемая, состоит из членов, назначаемых королем пожизненно, возраст которых составляет не менее 40 лет. Их число не ограничено. Король выбирает сенаторов среди таких категорий граждан, как высшее духовенство, Президенты и депутаты Палаты депутатов, министры, высшие государственные служащие, высшие судейские чины, высшие военные чины, префекты и члены местных советов, члены Академии наук, лица, обладающие выдающимися заслугами и достоинствами, лица, уплачивающие высокие налоги (ст. 33). Также в состав Сената по закону входят принцы королевского дома (ст. 34). Король назначает Президента и вице-президентов Сената (ст. 35).

Палата депутатов является органом народного представительства. Депутаты являются представителями всей нации вообще, а не той только области, которою они избраны. Их мандат свободен (ст. 41). Палата депутатов – выборная палата, состоит из депутатов, достигших возраста 30 лет, являющихся подданными короля, обладающих всеми гражданскими и политическими правами, избираемых на 5 лет избирательными коллегиями (ст. ст. 39 – 40, 42). Президент, вице-президенты и секретари Палаты депутатов назначаются ею самою из числа ее членов (ст. 43).

Сессии палат начинаются и кончаются одновременно, всякое собрание одной из палат в то время, когда другая не собирается на сессии, незаконно, и постановления его недействительны (ст. 48). Никто не может быть сенатором и депутатом одновременно (ст. 64). Министры не могут участвовать в голосовании в палатах, если не состоят их членами. Они всегда имеют доступ в палаты и должны быть выслушаны всякий раз, когда они того потребуют (ст. 66).

Сенаторы и депутаты приносят присягу в верности королю, в лояльном соблюдении Статута и законов государства и в том, что они будут исполнять свои обязанности, заботясь единственно о нераздельном благе короля и родины (ст. 49).

Сенат и Палата депутатов осуществляют законодательную власть. Они обладают законодательной инициативой, причем все законы, коими устанавливаются налоги или утверждаются государственные бюджеты и финансовый отчет, должны вноситься первоначально в Палату депутатов (ст. 10). Рассмотренный и одобренный одной из палат проект передается для обсуждения и одобрения в другую, а затем представляется на утверждение короля (ст. 55). Никакие налоги не могут быть установлены или взимаемы без согласия палат и санкции короля (ст. 30).

Наряду с королем, каждая из палат обладает правом отлагательного вето. Если какой-нибудь законопроект будет отвергнут одной из трех законодательных властей, он не может быть внесен еще раз в течение той же сессии (ст. 56). Исключительно законодательной власти принадлежит обязательное для всех толкование законов (ст. 73).

Король, заключая международные договоры, извещает о них палаты, поскольку интересы и безопасность государства это позволяют, и сопровождает нужными разъяснениями. Трактаты, обременяющие государственные финансы или изменяющие территорию государства, не имеют силы, пока не получат согласия палат (ст. 5).

Палата депутатов имеет право обвинять министров короля и призывать их к ответу перед Верховным Судом (ст. 47). Сенат осуществляет судебную функцию, образуя Верховный Суд по декрету короля, чтобы рассматривать дела о государственной измене и о покушениях на безопасность государства, а также чтобы судить министров, обвиняемых Палатою депутатов. В этих случаях Сенат не является политическим учреждением. Он не может заниматься ничем, кроме судебных дел, для которых созван, под угрозой недействительности (прочих его актов) (ст. 36).

Правосудие исходит от короля и отправляется от его имени судьями, которых он назначает. Судьи, за исключением участковых, несменяемы по истечении трех лет службы. Судебная организация может изменяться лишь законом. Не могут учреждаться чрезвычайные трибуналы или комиссии (ст. ст. 68 – 71).

Поскольку Пьемонтский статут 1848 г. не предписывал порядка своего изменения, т.е. был гибкой конституцией, то изменения в него вносились посредством принятия обычного законодательства, действовавшего параллельно и оставлявшего текст конституции нетронутым. Даже в условиях, когда принимались законы, трансформировавшие итальянское государство в фашистское и корпоративное, акт 1848 г. формально оставался действующим и неизмененным.

Государственный строй фашистского государства. Приход фашистов к власти в 1922 г., когда Б. Муссолини был назначен главой правительства, обусловливался кризисным состоянием государства, хотя и вышедшего из Первой мировой войны в числе стран-победительниц, однако без существенных завоеваний и с сильно ослабленными экономической и политической системами, а также активизировавшимся в 1919 – 1920 гг. революционным движением. На выборах 1924 г. фашисты получили 2/3 мандатов в палате депутатов.

24 декабря 1925 г. фашистское большинство Палаты депутатов принимает Закон о правомочиях и прерогативах главы правительства, первого министра, государственного секретаря. Этим законом открылась серия актов, которыми государство из конституционного превращалось в корпоративное фашистское. Основные направления изменений касались: независимости правительства от парламента и концентрации всей власти в руках исполнительной власти; включение фашистской партии в государственный аппарат; государственное “регулирование” отношений между капиталом и трудом.

Закон 1925 г. усилил исполнительную власть, учредив фактически всесильного главу правительства, ограничил законодательную власть, лишив парламент контрольных полномочий и введя условия осуществления им законодательной функции. Законом было установлено, что исполнительная власть осуществляется королем через посредство его правительства. Королевское правительство состоит из премьер-министра, государственного секретаря и министров, государственных секретарей. Число, состав и правомочия министров утверждаются королевским декретом по предложению главы правительства (ст. ст. 1, 4).

Премьер-министр является главой правительства, направляет и согласует деятельность министров, разрешает разногласия, которые могут возникнуть между ними, созывает совет министров и председательствует в нем. Королевским декретом главе правительства может быть вверено управление одним или несколькими министерствами (ст. ст. 1, 3, 4). Б. Муссолини до 1936 г. держал семь министерских портфелей. Глава правительства избирает каждый раз своим заместителем министра на случай своего отсутствия или какой-либо помехи (ст. 8).

Парламентская ответственность исполнительной власти законом полностью исключалась. Глава правительства, премьер-министр, государственный секретарь назначаются и отзываются королем и ответствен перед королем за общее политическое направление правительства. Министры, государственные секретари назначаются и отзываются королем по предложению главы правительства, первого министра. Они ответственны перед королем и перед главой правительства за все действия и мероприятия их министерства (ст. 2).

Глава правительства получил дополнительные права в области законодательства. Без согласия главы правительства ни одно дело не может быть включено в повестку дня обеих палат. Глава правительства имеет право потребовать, чтобы законопроект, отвергнутый одной из двух палат, был вновь поставлен на голосование после того, как со времени первого голосования прошло по крайней мере 3 месяца. В этом случае принятие законопроекта решается без прений, тайным голосованием. Глава правительства также имеет право требовать, чтобы законопроект, отвергнутый одной из палат, был передан на рассмотрение и голосование в другую палату (ст. 6).

Законом была введена повышенная ответственность за посягательство на жизнь, неприкосновенность или свободу главы правительства, нанесение ему оскорбления словами или действием (ст. 9).

Дальнейшее усиление исполнительной власти в ущерб власти законодательной было осуществлено Законом от 31 января 1926 г. о праве исполнительной власти издавать юридические нормы. Фактически этим законом и без того слабое и шаткое разделение властей было ликвидировано за счет концентрации полномочий по правовому регулированию общественных отношений за исполнительной властью.

Суждение о необходимости и настоятельности не подлежит иному контролю, кроме политического контроля парламента. При этом королевский декрет должен быть представлен в законодательный орган в целях обращения в закон и под угрозой потерять силу не позже чем в одно из трех заседаний, которые состоятся после его опубликования. Если в течение двух лет со дня опубликования декрет не будет обращен в закон, он теряет свою силу со дня истечения этого срока.

Законом от 17 мая 1928 г. о реформе политического представительства был ликвидирован представительный характер парламента.

Профессиональные, культурные и другие организации представляют Великому фашистскому совету предложения, на основе которых, а также обладая правом внесения в список и других кандидатов, “по своему усмотрению” им составляется “список назначенных депутатов” в составе 400 членов. После этого “список назначенных депутатов” направляется на “голосование по утверждению” со стороны избирателей. “Голосование по утверждению” происходит за весь список в целом, а не за конкретных кандидатов (ст. 6).

В 1938 г. Палата депутатов была упразднена, вместо нее в 1939 г. была создана Палата фаший и корпораций для “сотрудничества с правительством в издании законов” в составе 650 назначаемых членов.

В 1926 г. после покушения на Б. Муссолини все партии (кроме фашистской) были запрещены.

Законом от 9 декабря 1928 г. о строении и правомочиях Великого совета фашизма фашистская партия юридически стала частью государственного механизма. Великий совет фашизма, до этого являвшийся высшим органом фашистской партии, одновременно объявлялся верховным государственным органом, согласовывающим и сосредоточивающим в себе всю активность режима, вышедшего из октябрьской революции 1922 г. (ст. 1). Объединение партии и государства привело к образованию печально известной и причинившей столько страданий человечеству в XX в. конструкции “партии-государства”.

Глава правительства (премьер-министр, государственный секретарь) является по должности его председателем. В его состав по должности входят все главные должностные лица государства (ст. 2). Великий совет фашизма осуществляет законодательную функцию в установленных законом случаях и должен, кроме того, давать заключения по всяким другим вопросам – политическим, экономическим или социальным, государственной важности, по которым его запросит глава правительства (ст. 1).

Закон установил, что заключение Великого совета должно быть получено по всякому вопросу, имеющему конституционный характер.

Великий совет фашизма составляет “список назначенных депутатов”, на случай вакантности должности председателя правительства (смерть Муссолини) представляет королю кандидатуры главы правительства, представляет королю кандидатуры лиц, годных для выполнения правительственных функций (ст. ст. 11, 13).

Подобная организация власти привела к тому, что вместо конституционного государства Италия превратилась в корпоративное фашистское государство. Как говорилось в принятой Великим советом фашизма 21 апреля 1927 г. Хартии труда, “итальянская нация является организмом, цели, жизнь и средства действия которого превышают силой и длительностью цели, жизнь и средства действия составляющих этот организм отдельных лиц и групп их. Она представляет моральное, политическое и экономическое единство и целиком осуществляется в фашистском государстве” (ст. I).

Лишь с 1943 г., когда Италия вышла из Второй мировой войны, в которой она выступала союзницей Германии, начался процесс дефашизации Италии. 2 июня 1946 г., на референдуме о форме правления, большинство граждан поддержало республиканскую форму правления (12,7 млн. – за республику; 10,7 млн. – за монархию). В этот же день прошли выборы в Учредительное собрание, которое 22 декабря 1947 г. приняло новую Конституцию Италии, вступившую в силу 1 января 1948 г.