Конституционно-правовые основы и практика взаимоотношений между органами публичной власти Соединенного Королевства

Особенности взаимодействия институтов верховной власти в Великобритании – монарха, парламента, премьер-министра, правительства и других общегосударственных структур государственной власти предопределены доминирующей ролью исполнительной власти. Последняя не имеет упорядоченного и императивно определенного конституционного статуса, но британский конституционный правопорядок все же установил для нее ограничения.

Однако ни один из этих терминов не имеет общепризнанного или авторитетного определения как в конституционном, так и в административном праве Великобритании. Это не означает, что право полностью игнорирует исполнительную власть.

Напротив, существует ряд источников и институтов исполнительной власти, которые могут быть определены в правовых понятиях. “Корона”, “министры Короны” и “государственные секретари” – это все термины, имеющие отношение к исполнительной власти. Они широко используются как общим правом, так и статутным, даже если их точное значение не всегда понятно.

Вместе с тем существующие правовые предписания о британской исполнительной власти носят фрагментарный характер. Ни институт премьер-министра, ни кабинета министров не являются порождением закона.

Вопросы занятости гражданских служащих лишь частично урегулированы правом. Но по мере удаления от центра британского механизма исполнительной власти возрастают правовые ограничения для деятельности ее институтов.

Полномочия и функции полиции, органов безопасности и разведки, деятельность правительств Шотландии и Уэльса, исполнительных органов местного самоуправления гораздо в большей степени ограничены статутами по сравнению с центральным правительством, министрами и руководителями структурных подразделений гражданской службы.

Право Великобритании не регулирует деятельность главы Правительства и его аппарата. Данные институты возникли не из конституционных принципов, как и большая часть Конституции Великобритании, а из политической целесообразности.

Премьер-министром, как известно, становится лидер политической партии, которая имеет большинство в Палате общин. Данное назначение на должность осуществляется королевой. Однако даже если королева откажется от назначения упомянутого политического деятеля на должность премьер-министра, это не станет правонарушением. Возможно, этот поступок королевы будет неправильным, но он не будет незаконным.

Тот факт, что общеобязательным стало правило, согласно которому премьер-министром становится лидер партии, имеющей большинство в Палате общин, является свидетельством верховенства правил конституционной политики, а не верховенства права. Большинство комментаторов конституции для определения данного правила используют термин “конституционная конвенция”.

Все комментаторы сходятся в оценке конвенционных норм как норм, реализация которых не может обеспечиваться судебной защитой. Данное положение обусловлено тем, что упомянутые правила проводятся в жизнь благодаря такому политическому институту, как Палата общин. Поэтому если королева откажется назначить премьер-министра, то действия ее нельзя признать незаконными в судебном порядке, но они могут быть признаны неконституционными Парламентом, в частности Палатой общин.

Кабинет обычно включает около двадцати – двадцати четырех высокопоставленных министров, хотя численность его не носит фиксированного характера. В правительство зачастую входят руководители департаментов, причем наиболее важные из подразделений (например, казначейство) направляют обычно двух министров. Общее число министров в правительстве обычно составляет 110, большинство из которых являются младшими министрами, не входящими в состав кабинета. Обычное соотношение министров – 90 от Палаты общин, 20 от Палаты лордов.

Правительственные департаменты, в отличие от премьер-министра и кабинета, создаются на основе правовых предписаний, то есть в соответствии со статутами, или прерогативами. Тем не менее премьер-министр может реорганизовать правительственные департаменты и осуществлять по своей воле перестановки министров.

Таким образом М. Тэтчер объединила в одном департаменте вопросы торговли и промышленности и разделила ведомства здравоохранения и социального обеспечения. Большинство правительственных департаментов возглавляют государственные секретари, должности которых опять-таки установлены правовыми предписаниями. С юридической точки зрения основной единицей исполнительной власти в Великобритании является правительственный департамент.

Когда современные статуты предоставляют полномочия в сфере исполнительной власти, то, как правило, путем расширения возможностей государственных секретарей. В конституционном праве Великобритании правительство – это правительство министров.

Полномочия и обязанности правительства возлагаются на министров, а не на премьер-министра и не на исполнительную власть в целом. Если не на практике, то по крайней мере в правовых предписаниях ответственность государственного секретаря за политику, проводимую его департаментом, возлагается исключительно на него.

Никакой другой министр, даже премьер-министр, не имеет законного полномочия освободить его от выполнения обязанностей. Премьер-министр и кабинет могут способствовать или препятствовать, но формально они не имеют права давать указания отдельным министрам по осуществлению их полномочий.

Так предусмотрено правом, но политическая реальность совершенно иная. Те министры, которые не поддерживают политику премьер-министра, сами не успеют заметить, как окажутся без своей должности. Более того, хотя формально премьер-министр не может диктовать министрам, каким образом им исполнять свои полномочия, на самом деле премьер-министр и/или кабинет определяют политику правительства.

Конституционной конвенцией определено, что все министры правительства (будь то члены кабинета или нет) должны нести коллективную ответственность за всю его политику. Это обеспечивает сильную позицию премьер-министра (по крайней мере до той поры, пока он сохраняет эффективный контроль над правительственной политикой). Раньше считалось, что центральной частью политической власти является кабинет.

Этот взгляд на роль кабинета сохранял устойчивость до середины двадцатого века. Однако после премьерства Маргарет Тэтчер и Тони Блэра сформировалось отношение к кабинетному правлению как к реликту. Действительно, еще до того, как госпожа Тэтчер пришла к власти, находились те, кто обосновывал позицию о том, что политическая власть в целях повышения эффективности должна быть передана от кабинета к премьер-министру. В реальности правительство Великобритании не является ни правительством премьер-министра, ни правительством кабинета.

Кабинет иногда может играть важную роль, но не в определении политики исполнительной власти. В настоящее время он выполняет следующие функции: обеспечение обмена информацией между высшими министрами, экспертная оценка ситуации при решении наиболее сложных проблем правительственной политики, побуждение министров к проявлению солидарности в решении таких вопросов, с которыми не под силу справиться небольшим группам министров. Задача, за которую кабинет не берется, – это как раз принятие решений в качестве высшей инстанции выработки правительственной политики.

Но это не обязательно означает, что политику делает только премьер-министр со своими советниками. Основная часть правительственной политики формируется не кабинетом, не премьер-министром, а малыми группами министров, советников и гражданских служащих, работающих в тесном взаимодействии.

Чтобы понять, как работают эти группы, и уйти от дебатов по поводу соотношения ролей премьера и кабинета, в британской науке развивают модель “ядра исполнительной власти”, которым охватывается “небольшое число учреждений в самом центре исполнительной власти, выполняющих наиболее существенные политические задачи и общие функции координации бизнеса, а также функции контроля за департаментами”.

Этими учреждениями в настоящее время являются офис премьер-министра, офис кабинета, министерства финансов, министерства иностранных дел, юридические структуры центрального правительства и правящей партии, а также базы массовой поддержки.

К началу 2000-х ядро исполнительной власти стало более интегрированным, чем в 1997 г. В штат офиса премьер-министра входили уже 190 сотрудников против 130 в 1997 г. В то же время офис премьера и офис кабинета министров стали работать более слаженно, чем прежде. Общим результатом стало укрепление позиций премьера и его помощников.

Развитие центральной исполнительной власти обусловило понимание участниками этого процесса того, что жестко структурированное и разделенное на автономные департаменты правительство является далеким от идеала, когда решение политических проблем требует постоянного пересечения ведомственных границ. Одной из наиболее популярных тем первого периода пребывания Тони Блэра у власти была тема сплоченного правительства.

Даже те комментаторы, которые не разделяли того подхода к организации исполнительного центра, который был избран Маргарет Тэтчер и Тони Блэром, признавали, что центральное правительство стало значительно сильнее.

В результате у конституционалистов, интересующихся деятельностью исполнительной власти, возник вопрос: если центр власти так окреп за последние годы, то выросла ли вместе с тем и его ответственность? Правда же заключается в том, что чем ближе государственные институты (в том числе суды) подходят к реализации ответственности центральной исполнительной власти, тем острее становится политическая борьба, а ответственность в системе исполнительной власти смещается на ее периферию, удаляясь от центра принятия политических решений к их непосредственным исполнителям.

В Соединенном Королевстве существуют две ключевые конституционные конвенции, касающиеся ответственности кабинета перед парламентом, первая – о коллективной ответственности кабинета министров, а вторая – об ответственности отдельных министров.

Первая конвенция вытекает из того факта, что члены кабинета министров являются членами Парламента и, следовательно, подотчетны ему, потому что Парламент обладает верховенством. Коллективная ответственность кабинета означает, что члены кабинета министров принимают решения коллективно, и поэтому ответственность за последствия этих решений несут на коллективной основе.

Индивидуальная ответственность министров определяется конвенцией о том, что в качестве руководителя департамента министр несет ответственность за свои действия, а также неудачи своего отдела. Поскольку гражданская служба является постоянной и не анонимной, в ситуации, связанной с чьей-то грубой некомпетентностью в подведомственной ему структуре, министр должен уйти в отставку. Может быть, удивительно, но это довольно редкое явление в практике.

В целом, несмотря на многочисленные скандалы, в Великобритании серьезные случаи коррупции (например, получение взятки) относительно редки по сравнению со многими другими демократиями. Министры зависят от партийной дисциплины, и их возможности для выполнения просьбы взяткодателя у них совсем не велики.

Коллективная ответственность министров приводит к тому, что они должны поддерживать солидарность в правительстве, а если есть возражения, то следует уходить в отставку.

В настоящее время некоторые критикуют кабинет, потому что премьер-министры воспринимаются как действующие в манере президента. Например, Тони Блэр был обвинен в том, что он не использует кабинет как орган коллективного принятия решений. То же относится и к Маргарет Тэтчер, которая навязывала кабинету свою точку зрения.

Используя свое изначальное большинство в Палате общин, правительство обычно доминирует в законодательной работе Парламента и нередко использует свою власть, чтобы назначить своих пэров в Палату лордов. На практике правительство может добиться принятия любого законодательства, какого захочет, кроме случаев большого раскола в правящей партии. Но даже в такой ситуации маловероятно, что предлагаемый правительством законопроект не будет принят, хотя несогласные члены парламента могут добиться уступок от правительства. В 1976 г. лорд Хэлшем придумал широко используемое сейчас название для такой системы, назвав ее в научной статье “выборная диктатура”.

Парламент контролирует исполнительную власть, принимая или отклоняя ее законопроекты и заставляя министров короны отчитываться за свои действия либо в период “времени вопросов”, либо во время заседаний парламентских комитетов. И в том и в другом случае министрам задают вопросы члены обеих палат, и они обязаны отвечать.

Хотя Палата лордов может изучать действия исполнительной власти, используя “время вопросов” и работу своих комитетов, она не может положить конец работе правительства. Однако правительство всегда должно сохранять поддержку Палаты общин. Нижняя палата может высказать свое недоверие правительству, либо отклонив постановление о доверии, либо приняв постановление о недоверии. Постановления о доверии обычно вносятся на голосование правительством, чтобы получить поддержку от палаты, в то время как постановления о недоверии вносятся оппозицией.

Многие голосования считаются голосованиями о доверии, хотя формально таковыми не являются. Важные законопроекты, которые составляют часть правительственной повестки дня в области законодательства, показывают уровень доверия правительству. Кроме того, то же самое происходит, если Палата общин отказывается утвердить бюджет.

Если правительство потеряло доверие Палаты общин, премьер-министр обязан либо уйти в отставку, либо попросить роспуска Парламента и новых всеобщих выборов. Если премьер-министр просит роспуска Парламента, монарх может согласиться с этим, а может отказать, принуждая его уйти в отставку и позволяя лидеру оппозиции сформировать новое правительство, хотя последнее происходит очень редко.

На практике Палата общин очень слабо контролирует правительство. Так как используется мажоритарная система выборов, правящая партия обычно обладает значительным большинством в Палате общин и не нуждается в компромиссе с другими партиями. Нынешняя ситуация коалиционного правительства может изменить эту практику.

Современные политические партии Британии жестко организованы, так что остается мало свободы для действий их членов. Нередко членов Парламента исключают из их партий за голосование, не соответствующее указаниям их партийных лидеров. В течение двадцатого века Палата общин только три раза выражала недоверие правительству – дважды в 1924 и один раз в 1979 году.

Базовое требование состоит в том, что министры должны быть членами Парламента. Премьер-министр может назначить членами Кабинета или на иные министерские посты только действующих депутатов Палаты общин либо Палаты лордов.

Будучи назначенными, министры считаются ответственными перед Парламентом. То есть продолжительность их пребывания в должности в  качестве министров зависит от доверия и поддержки депутатов Парламента и пэров. На практике, когда правительство располагает существенным большинством в Палате общин, оно обычно может полагаться на поддержку депутатов-“заднескамеечников” в случае попытки порицания министра.

Премьер-министр или лидер оппозиционной партии выступают наряду с отдельными министрами.

Деятельность постоянных комитетов – важная форма контроля работы Правительства. Данные комитеты включают членов Парламента от оппозиционной партии. Это важный элемент противостояния со стороны оппозиции, имеющей заинтересованность в выявлении злоупотреблений.

Как и комитеты конгресса США, выборные комитеты имеют право вызывать на свои заседания министров, государственных служащих и иные заинтересованные стороны для личной дачи показаний, а также для предоставления иных видов доказательств. Но при этом возникают проблемы с вызовом министров и получением документов.

Прямой отказ появиться на заседании комитета будет считаться проявлением неуважения к Парламенту, для силового решения проблемы необходим вотум недоверия. Принять вотум недоверия крайне сложно, учитывая ту власть, которой обладают партийные “кнуты” в отношении “заднескамеечников”.

Издаваемое администрацией Кабинета руководство для государственных служащих рекомендует им оказывать содействие органам, проводящим расследования, но при этом запрещает раскрытие рекомендаций, данных министрам информации, внутриведомственный обмен информацией по политическим вопросам, раскрытие информации об уровне принятия решений, обсуждение работы комитетов Кабинета или принятых ими решений. Государственным служащим не разрешается выражать свое мнение по политическим вопросам.

Согласно Закону о свободе информации 2000 года исключения из общего права доступа распространяются не только на информацию, затрагивающую вопросы безопасности и разведки, но и на информацию, касающуюся формулирования политики правительства, а также расследований и судебных разбирательств, осуществляемых органом публичной власти. Такая информация подлежит лишь проверке на наличие общественного интереса.

Согласно Закону Уполномоченный по вопросам доступа к информации может постановить, что конкретные материалы должны быть открыты для широкого доступа, исходя из соображений общественного интереса, однако недостаток Закона состоит в том, что министр наделен правом окончательного вето в отношении любого такого решения.

Одна из основных функций расследований, проводимых выборными комитетами по делам министерств, состоит в вынесении работы правительства на общественное обозрение. Комитеты в состоянии обеспечить интенсивное критическое обсуждение вопросов политики посредством сбора доказательств, перекрестного допроса свидетелей, а также посредством публикации детальных отчетов.

В то же время серьезной слабостью выборных комитетов по делам министерств является то, что в вопросах, затрагивающих политику правительства, члены комитетов часто разделяются по партийному признаку с тем, чтобы избежать огласки неблаговидных фактов.

Индивидуальная ответственность министров всегда была малоэффективным конституционным обычаем, неспособным обеспечить достаточную подотчетность. Отставки не являются обычной практикой по политическим причинам. В силу того что правящая партия контролирует Парламент, отставки и увольнения министров из-за их некомпетентности стали редким явлением.

Партия больше голосов избирателей потеряет в случае признания некомпетентности министра, чем в случае многолетнего сокрытия оной. Даже тогда, когда поведение конкретных министров не соответствует общей политике правительства, Палата общин вводится ими в заблуждение, их неблаговидная практика и некомпетентность становятся достоянием общественности, министры, как правило, не считают нужным подавать в отставку, равно как и от них не требуют подать премьер-министру прошение об отставке.

Конечно, из этого правила существуют исключения, но они крайне редки. Вместе с тем стоит отметить, что в деле привлечения конкретного министра к ответственности оказывается весьма важной активность средств массовой информации. В том случае, если кампания в прессе приобретает значительный масштаб и действительно обнаруживает профессиональную слабость министра, отставка его становится реальной перспективой.

Британские специалисты в области конституционного права пришли к заключению, что к XXI веку конституционный обычай индивидуальной ответственности министров: во-первых, требует информации о деятельности министра, а не саму отставку; во-вторых, министерскую подотчетность по всем вопросам, но ответственность лишь в отдельных случаях; в-третьих, ответственность государственных служащих за некоторые действия, но подотчетность только тогда, когда это соответствует интересам министерства.

Британский исследователь Адам Томкинс выделяет три вида ответственности правительства Великобритании: политическую, юридическую и иную. Под политической он понимает ответственность правительства перед Парламентом.

Под юридической – ту ответственность, которая следует в результате совершения должностными лицами исполнительной власти (и коллегиальными органами) правонарушений, в том числе в виде принятия незаконных и неразумных актов. К иным видам ответственности он относит аудит, воздействие общественного мнения (общественный контроль за деятельностью правительства, который осуществляется электоратом при помощи института петиций и при содействии депутатов парламента), а также контроль омбудсменов.

Определение содержания, форм и пределов политической ответственности правительства, по мнению упомянутого исследователя, затруднено тем, что не только состав и порядок формирования, но и функции правительства, как и отдельных его членов, не получили четкой правовой фиксации.

Это породило два рода проблем. Первый связан с необходимостью разграничить компетенцию правительственных структур с компетенцией органов законодательной и судебной власти; второй касается установления содержания, форм, и пределов ответственности перед Парламентом правительства, премьер-министра и отдельных министров.

В 1990-х, при консерваторах, когда действовало правительство Джона Мейджора, сами представители верховной исполнительной власти настаивали на том, что они отвечают за крупные политические решения, а не за технические сбои и просчеты, допущенные гражданскими служащими в ходе выполнения политических решений. Считалось, что министры должны нести ответственность, только если умышленно ввели в заблуждение Парламент.

В итоге консерваторы проиграли выборы в Палату общин в 1997 году, но годом ранее Парламент установил своими актами пределы конституционной ответственности Правительства, одновременно признав, что устанавливать пределы ответственности для себя правительство не должно. Эти правила были признаны и развиты на практике правительством Тони Блэра и продолжили свое действие в последующий период.

Как уже было отмечено, существует три инструмента воздействия на министров, которыми обладает Палата общин: дебаты в парламенте; парламентские вопросы; работа комитетов палаты, в том числе парламентские расследования. При этом основным средством, действительно оказывающим влияние на правительство, считаются вопросы, задаваемые министрам депутатами.

Члены правительства дают письменные ответы, которые публикуются и способны вызвать активную реакцию со стороны общества. В последнем случае правительство не сможет ее проигнорировать. Что касается парламентских расследований, то они представляют достаточно эффективный инструмент ограничения деятельности правительства.

В качестве примеров приводятся громкие расследования 1980-х, проведенные комитетами по здравоохранению и социальной защите. По наблюдениям А. Томкинса, единственным ограничением для деятельности комитетов может стать воля самих депутатов, которые подчас не готовы к объективному и основательному расследованию.

Доктрина верховенства права указывает на то, что своими действиями правительство и должностные лица, входящие в его состав, не должны нарушать юридических норм. При этом имеются в виду не только случаи прямого нарушения норм статутов, но и принятие так называемых неразумных решений.

Иногда неопределенность закона (в плане установления предметов ведения) дает основания суду принять решение о том, что правительство действовало в пределах своих полномочий, а иногда неопределенность полномочий создает сложности для судебной власти в установлении меры юридической ответственности должностных лиц и коллегиальных органов исполнительной власти.

Оценивая развитие практики реализации юридической ответственности структур и должностных лиц исполнительной власти, можно выделить следующие ее особенности. Чем дальше от политического центра (и, собственно, политической сферы) происходит конфликт, тем вероятнее наступление ответственности для представителей исполнительной власти.

В некоторых областях управления правительство действительно опасается ответственности (например, ЖКХ, вопросы внутренних дел, безопасности, социального обеспечения, социальной защиты, здравоохранения, окружающей среды), здесь судебный контроль осуществляется постоянно.

Такие сферы ведения правительства, как иностранные дела, вопросы развития вооруженных сил, по-прежнему остаются за пределами зоны судебного контроля. Исполнительная власть отвечает главным образом за нарушение процедурных правил, а не за нарушение материальных норм и не за ошибки в политике.

В таких формах контроля, как аудит, воздействие общественного мнения и деятельность омбудсменов, контроль со стороны общества за исполнительной властью все же корректируется самим правительством.

Вместе с тем такие важные проблемы, как тайная торговля оружием между Ираком и Великобританией (1980 г.), эпидемия “коровьего бешенства” (1990 г.), и целый ряд других все же стали предметом обсуждения общественности и основанием для наступления ответственности конкретных должностных лиц исполнительной власти.

Расследования, проведенные в процессе осуществления общественного контроля, во-первых, могут дать письменные доказательства, необходимые для привлечения к юридической ответственности государственных органов и должностных лиц, во-вторых, могут стать основой для выработки рекомендаций по совершенствованию работы административных структур.

Омбудсмен, действующий в Великобритании начиная с 1967 г. (когда был принят соответствующий статут), решает две задачи: помогает гражданам (порой более дешевым способом, чем судебный) возместить ущерб от действий администрации и выявляет факты “плохого управления”, что также дает своевременные импульсы для начала реформ.

Проведя исследование ряда проблем ограничения деятельности центральной исполнительной власти Великобритании, А. Томкинс делает три важных вывода.

Первый заключается в том, что британская конституция и право в целом играют только фрагментарную роль в ограничении исполнительной власти и привлечению ее к ответственности.

Английский исследователь привлекает внимание к тому, что правовые статусы ключевых игроков (включая премьер-министра и прочих высших должностных лиц исполнительной власти) не определены в законе, в том числе не определена их юридическая ответственность; отсутствует последовательная и понятная концепция исполнительной власти, не объяснено, почему право – это только одно из средств, при помощи которых исполнительная власть может быть привлечена к ответственности.

Второй вывод касается напряжения, существующего между властью и ответственностью. Адам Томкинс считает очевидным, что, несмотря на деволюцию, власть британского правительства укрепилась.

Благодаря огромной и чрезвычайно кропотливой работе офиса премьер-министра и офиса кабинета заметно вырос масштаб и уровень исполнительной власти, особенно в периоды правления Маргарет Тэтчер и Тони Блэра.

Тем не менее структура ответственности исполнительной власти в Британии не отразила эти изменения. Конечно, ученый не утверждает, что центральная исполнительная власть совсем безответственна, но в целом ее ответственность значительно слабее, по его мнению, чем ответственность других органов и должностных лиц.

Это особенно касается юридической ответственности. Ее применение совершенно нехарактерно по отношению к политически значимым решениям высших государственных деятелей (премьер-министра, министра финансов, министра иностранных дел).

Такие решения зачастую не становятся предметом судебного рассмотрения. Также и омбудсмены, как правило, сосредоточены на оценке фактов плохого управления властных структур, удаленных от центра. Есть разные причины для этого: некоторые связаны с особенностями юрисдикции в отношении дел, касающихся исполнительной власти, другие обусловлены нежеланием вступать в политическую сферу, закрепленную по большей части за Парламентом. Именно в практике Парламента (и, возможно, также в общественных запросах и расследованиях) можно обнаружить наиболее значимые примеры реализации ответственности центральной исполнительной власти.

Третий вывод заключается в том, что “британская Конституция сделала значительно больше для создания механизмов и институтов реализации ответственности исполнительной власти, чем для четкого установления правовых пределов осуществления исполнительной власти.

Британское публичное право очень мало может сказать о том, что должна делать исполнительная власть. Нет общего правового принципа, который мог бы быть применен для определения того, какая конкретная функция подходит, а какая не подходит для предоставления исполнительной власти.

И это не потому, что такие вопросы не вставали перед судами: конечно, они возникали. Но когда суды сталкивались с этими проблемами, им приходилось вступать борьбу за создание последовательной правовой модели ответственности исполнительной власти, и… пока эта борьба не завершилась успехом”.