Становление (исторические предпосылки) современной организации государственной власти в США

Ни один из указанных принципов в самой американской Конституции прямо не упомянут, но ее нормы созданы и реализуются с опорой на них.

Принцип разделения властей, преобразованный американским политическим мышлением и практикой государственного строительства в систему сдержек и противовесов (checks and balances), предполагает организационную независимость трех ветвей государственной власти – законодательной, исполнительной, судебной, а также разграничение между ними соответствующих функций и полномочий по взаимному контролю.

Концептуальная основа конституционного принципа, заключенная главным образом в трудах французских философов-просветителей, пересеклась с практикой государственного строительства американских колонистов, которые на собственном опыте убедились в том, что ни модель власти с сильным губернатором, ни вариант диктатуры ассамблеи или теократической олигархии не могут оградить обладателя субъективных прав от насилия, а также обеспечить условия для реализации им своей индивидуальной свободы.

В то же время вплоть до самой войны за независимость авторитет английского общего права и Британской конституции был настолько силен, что даже в своих противоречиях с метрополией американские политики, рассматривая себя как подданных Британской короны, стремились следовать этим правовым установлениям.

И только когда исчезла всякая надежда на мирное урегулирование отношений с метрополией, политические лидеры Америки стали формулировать свои требования на основе новой естественно-правовой философии. Доктрины естественного права и разделения властей оказались очень выигрышными в революционной риторике.

В результате принцип разделения властей, ставший стержнем Конституции США, преобразовал абстрактные очертания философской идеи и революционный пафос политического лозунга в конкретные правовые средства, призванные обеспечить взаимное сдерживание и ответственность различных ветвей власти.

Соответствующие конституционные предписания, с одной стороны, предоставили необходимый уровень автономии каждому из высших органов государственной власти при осуществлении им своей компетенции, а с другой – явились для гражданского общества некой гарантией защиты от склонности государства к злоупотреблению властью.

Разделение властей, по мысли отцов-основателей, не означало троевластия, создатели американского государства исходили из единства государственной власти, но для практического ее осуществления был создан механизм из органов, которые считались носителями соответственно законодательной, исполнительной и судебной власти и взаимодействовали при помощи сдержек и противовесов.

То есть разделение властей выразилось не только в разделении полномочий, но и в институциональном разделении властных структур. На федеральном уровне три ветви власти представлены Конгрессом, Президентом и Верховным судом. Таким образом, в США идея разделения властей понималась не столько как строгое разделение власти, сколько как рассредоточение властных полномочий среди государственных органов, стремящихся к балансу при ее осуществлении.

Вместе с тем, рассматривая процесс становления закрепленного в Конституции США государственного механизма, нельзя не упомянуть о том, что в соответствии со статьями Конфедерации (Articles of Confederation and Perpetual Union) в системе государственной власти доминирующим институтом был Конгресс.

Составители плана Вирджинии исходили из того, что законодательная власть будет избирать исполнительную и судебную власть. План Нью-Джерси также предполагал, что штаты в Конгрессе будут формировать исполнительную власть. Оба плана ориентировали на построение парламентской республики.

Президент должен был избираться Конгрессом. Однако десять лет доминирования законодательных органов в отдельных штатах показали, что законодательная власть также может установить тиранию, как и исполнительная. Поэтому среди делегатов Филадельфийского конвента было немало тех, кто опасался доминирования законодательной власти и допускал возможность общенациональных выборов Президента. Так появилась идея независимых друг от друга выборов главы исполнительной власти и выборов в Конгресс.

В итоге делегаты конвента одобрили план, предложенный представителем от Коннектикута Роджером Шерманом, который впоследствии был назван Великим компромиссом. Упомянутый план предполагал формирование двухпалатного Конгресса, одна палата которого должна была представлять весь народ, а другая обеспечивала бы равное представительство от каждого штата вне зависимости от его размера.

Таким образом должна была разрешиться проблема представительства малых штатов. В результате принятия этого плана фактически сложилась современная система представительства в рамках законодательной ветви власти.

Нельзя не принять во внимание и то, что механизм разделения властей, получивший отображение в Конституции США, имел предпосылки в более ранних конституционных документах, разработанных в отдельных штатах. В этом плане заслуживают упоминания Конституция Массачусетса, Конституция Мэриленда (она закрепила порядок избрания сенаторов, по аналогии с которым был установлен порядок избрания Президента США коллегией выборщиков), Конституция Нью-Гемпшира (в ней был закреплен институт импичмента).

Сходство с порядками, установленными в отдельных штатах, можно усмотреть в организации деятельности Конгресса (в частности, в процедуре прохождения финансовых биллей), в определении статуса членов палат Конгресса (например, в вопросе о привлечении их к уголовной ответственности).

Так, отображение в Конституции принципа разделения властей в качестве системообразующего начала для государственного аппарата США имело следующие предпосылки.

Во-первых, это собственный опыт государственного строительства, опыт колониальной государственности и конституционного развития независимых штатов, который в американском варианте стал еще и своеобразным опытом разочарований в тех инструментах власти, что были известны колонистам, во-вторых, идеи мыслителей Просвещения (прежде всего Дж. Локка и Ш. Монтескье) о совершенствовании государства, то есть современная научная доктрина, нацеленная на ограничение действий носителей власти пределами необходимой и разумной меры принуждения, в-третьих, идеализируемая колонистами британская модель государства, которая в том числе определила отношение американцев к праву как безусловной социальной ценности и главному социальному регулятору общественных отношений.

В этой связи весьма показательным является известное суждение А. Токвиля, который отмечал, что в Америке какой-либо вопрос, имеющий публичное значение, редко не становится рано или поздно юридическим, вследствие чего все стороны вынуждены прибегать в своих спорах к формулировкам и аргументам, характерным для юридических процедур, а язык права стал языком политиков.

Как уже было отмечено, принцип разделения властей во многом определил содержание Конституции США. Хотя он непосредственно не был закреплен в виде позитивной нормы, но структура Конституции, закрепленное в ней соотношение способов формирования федеральных государственных органов, а также круг их полномочий явно указывают на то, что в основе соответствующих норм находится именно этот принцип.

Стоит обратить внимание на следующие важные проявления данного принципа непосредственно в конституционных предписаниях, посвященных органам государственной власти.

Во-первых, разделение властей выражается в том, что все три ветви власти формируются по-разному. Президент избирается коллегией выборщиков. Палата представителей избирается непосредственно населением на основе представительства, пропорционального численности населения каждого штата.

Судебные органы формируются при участии законодательной и исполнительной власти (например, судьи Верховного суда назначаются Президентом по совету и с согласия Сената). При этом запрещается совмещение одним лицом деятельности в разных ветвях власти. Так, Конституция не допускает для членов Конгресса совмещение своей работы в законодательном органе с занятием каких-либо государственных должностей.

Во-вторых, различные ветви власти имеют разные сроки полномочий: Президент – четыре года, Палата представителей – два года, Сенат обновляется на треть каждые два года, а полное его обновление происходит через шесть лет.

Предполагалось, что нижняя палата Конгресса таким образом лучше будет отражать умонастроения избирателей, а длительные сроки полномочий сенаторов обеспечат стабильность высшего законодательного органа страны. Судьи состоят в должности до тех пор, пока ведут себя безупречно (раздел 1 статьи III Конституции США), что фактически означает закрепление их пожизненного пребывания в должности и таким образом обеспечивает максимальную независимость судебного корпуса.

В-третьих, в Конституции США заложен механизм, который должен создавать условия для автономного функционирования ветвей власти. В статье I Конституции США определена компетенция Конгресса, в статье II – компетенция Президента, а в статье III – основы статуса Верховного суда.

Полномочия сформулированы так, что обеспечивают жесткое разделение властей и самостоятельную ответственность каждой из них за реализацию закрепленных за ними полномочий. Причем у органов, представляющих каждую из ветвей власти, есть исключительные полномочия.

Так Конгресс наделен всеми законодательными полномочиями (раздел 1 статьи I), причем в разделе 8 статьи I Конституции дан их подробный перечень. Данный перечень стал воплощением компромисса, достигнутого Конституционным конвентом, когда столкнулись различные точки зрения на объем власти Конгресса.

Сторонники одной из них отстаивали максимальную независимость штатов, другие полагали, что законотворчество отдельных штатов в ряде сфер окажется разрушительным для слаженного взаимодействия Соединенных Штатов. Перечень предметов ведения Конгресса, включающий именно такие сферы, казался тогда средством, способным противостоять центробежным амбициям Штатов. Практика показала, что наиболее важным из всех полномочий, которыми был наделен Конгресс, стало его право регулировать торговлю между штатами.

Полномочие Конгресса, по поводу которого у отцов-основателей не было разногласий, это “власть кошелька” (power of the purse). Они сочли, что исключительное полномочие принимать решения по вопросам налогообложения и финансирования правительственных программ должно быть предоставлено Конгрессу (часть 1 раздела 8 статьи 1).

Конституция также наделила нижнюю палату как наиболее непосредственно представляющую население исключительным полномочием инициировать все законопроекты о государственных доходах (часть 2 раздела 7 статьи I). Эта норма Конституции должна была стать гарантией от налогообложения без представительства – именно эта несправедливость особенно уязвляла американцев во времена британского колониального режима. Кроме того, “власть кошелька” воспринималась в качестве демократического ограничителя “на поползновения президентской власти к злоупотреблениям полномочиями и авантюрам”.

Конституция также наделила Конгресс исключительными полномочиями по вынесению импичмента (разделы 2, 3 статьи I) Президенту, вице-президенту и всем высшим должностным лицам. Каждая из палат федеральной легислатуры имеет право быть судьей в вопросах выборов, устанавливать собственные процедурные правила, в том числе по наказанию и исключению своих членов (раздел 5 статьи I).

Президенту Конституцией предоставляется исполнительная власть в Соединенных Штатах (раздел 1 статьи II). Но его полномочия очерчены Конституцией не столь подробно, как в случае с Конгрессом. Формулировки статьи II, по мнению авторитетного американского исследователя У. Бернама, “мало дают в смысле точного определения организации и полномочий исполнительной власти”. Большая часть упомянутой статьи содержит описания требований, предъявляемых кандидату на пост Президента, и усложненного порядка его избрания.

Вместе с тем положения указанной статьи все же позволяют судить о границах области автономной ответственности Президента.

Раздел 3 статьи II возлагает на Президента обязанность заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись, а также право, действуя по совету и с согласия Сената, назначать высших государственных должностных лиц (послов, федеральных судей, официальных представителей и консулов и всех других должностных лиц Соединенных Штатов, которыми комплектуется исполнительная ветвь власти) При этом следует принимать во внимание, что хотя процесс назначения Президентом чиновников и предполагает участие Конгресса, который предоставляет главе государства соответствующие кандидатуры, но в то же время Президент не обязан назначать предложенных кандидатов на должности в федеральном органе исполнительной власти, кроме того, он может самостоятельно регулировать численность данных органов. Как глава исполнительной власти Президент также обладает правом затребовать мнение в письменном виде от высшего должностного лица в каждом из исполнительных департаментов по любому вопросу, касающемуся их должностных обязанностей (раздел 2 статьи II).

Наиболее конкретно описаны в статье II полномочия Президента во внешнеполитической сфере, где он располагает широкой властью. По убеждению американских юристов и политиков, исполнительная власть наиболее годна для международных отношений, поскольку “природа взаимных дел с зарубежными нациями… требует осмотрительности и единства замысла, а успех сих дел зачастую зависим от секретности и быстроты действий”.

В частности, это право принимать послов и других официальных представителей (иными словами, право выбора: признавать или не признавать иностранные государства), заключать международные договоры при наличии согласия на то Сената (разделы 2, 3 статьи II).

Президент также является главнокомандующим Вооруженными силами Соединенных Штатов (раздел 2 статьи II). Исключительно Президенту принадлежат также полномочия по отсрочке исполнения приговора и помилованию за преступления против США, кроме как по делам импичмента (раздел 2 статьи II).

Конституция закрепила автономию судебной власти Соединенных Штатов, предоставив ее одному Верховному суду и таким нижестоящим судам, какие Конгресс может время от времени учреждать, а также указав на практически пожизненный срок полномочий судей Верховного и нижестоящих судов (раздел 1 статьи III).

Отцы-основатели были озабочены в период создания Конституции не столько установлением баланса в отношениях между Верховным судом и другими ветвями власти федерального уровня, сколько проблемой распределения полномочий судебной власти в вертикальном измерении.

В-четвертых, у органов государственной власти есть полномочия по взаимному контролю и сдерживанию, которые призваны обеспечивать ответственное выполнение ими своих функций. Отцы-основатели не просто хотели, чтобы органы власти функционировали, не мешая друг другу, но стремились к созданию эффективного правительства. Именно к этому должно было привести действие системы сдержек и противовесов, основанной на конституционных нормах о сотрудничестве и взаимном контроле различных органов власти.

Например, наиболее эффективным средством воздействия Конгресса на другие ветви была “власть кошелька”: без решения Конгресса никакие денежные выплаты из казначейства не производились.

Хотя в законодательной сфере Конгресс практически самостоятелен (законопроекты вносятся конгрессменами), но Президент способен воздействовать на законодательный процесс и посредством своих ежегодных посланий Конгрессу, и через проекты, инициированные конгрессменами, представляющими его партию, и используя предоставляемое ему Конституцией (раздел 7 статьи I) право отлагательного вето, которое Конгресс может преодолеть квалифицированным большинством голосов (2/3 в каждой из палат).

С другой стороны, Президент имеет исключительные полномочия по формированию и руководству федеральным аппаратом исполнительной власти. Но в то же время, имея право назначать высших должностных лиц исполнительной власти и судей Верховного суда, он обязан совершать это по совету и с согласия Сената (раздел 2 статьи II).

В этой сфере спорной областью стали взаимоотношения главы исполнительной власти и законодателей по вопросам назначения и смещения с государственных постов. За каждым новым Президентом традиционно признавалось право осуществлять назначения высших государственных чиновников, которые непосредственно влияют на политический курс страны.

В вопросе о праве Президента досрочно смещать высших должностных лиц, не менее важном, чем его право назначений, был достигнут определенный компромисс с законодательной ветвью власти. В результате глава государства смещает только тех чиновников, которых сам назначил; что касается должностных лиц из структур исполнительной власти, созданных Конгрессом, то их отстранение оказалось вне ведения Президента.

Отцы-основатели также позаботились о том, чтобы Президент свою ответственность за ведение дел во внешнеполитической сфере разделял бы с Конгрессом, предоставив последнему право регулировать внешнюю торговлю США и принимать решения о федеральных расходах на вооруженные силы, о ратификации международных договоров или финансировании действий США за рубежом.

Полномочия Президента как главнокомандующего также ограничиваются Конгрессом, который наделен правом объявлять войну. Это, впрочем, как будет показано дальше, не помешало Президенту сделать устойчивой практику ведения необъявленных войн. Кроме того, процедура импичмента, предусмотренная Конституцией как парламентская процедура, происходящая с участием обеих палат Конгресса, является для Президента вполне реальным ограничителем.

Из текста Конституции видно, что конституционный механизм сдержек и противовесов предоставил исполнительной и законодательной ветвям федеральной власти средства сдерживания судебной власти через отбор и назначение федеральных судей, а также через определение объема юрисдикции федеральных судов.

Что касается способов сдерживания законодательной и исполнительной власти, которой обладает сама судебная власть, об этом Конституция не упоминает. Однако практика показала, что начиная с 1803 года, то есть с момента принятия Верховным судом США решения по делу Мэрбери против Мэдисона (Marbury v. Madison), полномочие конституционного надзора было признано за Верховным судом как вытекающее из Конституции и подразумеваемое ею.

Так, Конституция заложила политическую систему, основывающуюся на конкурентных полномочиях государственных институтов. Но работать такая система способна только при условии сотрудничества ветвей власти и готовности их к компромиссам в случае конфликтов, так как каждая из них ограничена в своих возможностях без поддержки другой.

В-пятых, отцы-основатели развили классическую модель разделения властей, дополнив ее нормами о вертикальном разделении властей, указав на способы разграничения полномочий между федеральной властью и властью штатов.

Борьба между законодательной и исполнительными ветвями федеральной власти как непреходящая проблема развития механизма государственной власти в США выразилась в циклической смене периодов сильного Президента и сильного Конгресса.

Большинство историков склонны считать XIX век эпохой доминирующего Конгресса, в то время как для XX века характерно усиление президентской власти, когда периоды явного доминирования исполнительной ветви чередовались с периодами относительно сбалансированных отношений Конгресса и Президента.

В Конгрессе всегда были сторонники сильной законодательной власти. Республиканская партия в конце XVIII и на протяжении всего XIX века активно продвигала концепцию сдерживания Президента и установления парламентской системы правления.

В течение всего XIX века исполнительными органами руководил Конгресс. Однако экономический кризис, рост бюджетного дефицита, Первая мировая война заставили его принять активную роль Президента. Сам Конгресс выступал за доминирование законодательной ветви власти. Проявлением такой позиции являлось то, что даже те конгрессмены, которые являлись членами президентской партии, не поддерживали главу государства, если считали, что он превышает свои полномочия.

Широко известна позиция Вудро Вильсона, который полагал, что президентская власть теряет свою силу в результате доминирования Конгресса и правильным является руководящая роль Президента по отношению ко всему государственному механизму, поскольку только Президент избирается всенародно и, следовательно, может и должен нести основной груз ответственности перед нацией, определять и контролировать национальную политику.

Сторонником сильной президентской власти был и Франклин Рузвельт. Именно со времени его правления началось такое усиление исполнительной ветви, которое придало президентским новациям институциональный характер: была предпринята серия шагов, в результате которых после Второй мировой войны исполнительный аппарат расширился и его роль во внутриполитической сфере возросла. В 1939 году Рузвельт создал Исполнительное управление Президента (ИУП), и это решение было одобрено Конгрессом. Процесс формирования администрации Президента стал по мере институционализации президентства более автономным от Конгресса.

Авторы “Федералиста” предупреждали, что “самая надежная защита от постепенной концентрации власти в рамках одной структуры состоит в передаче тем, кто управляет этими структурами, необходимых конституционных средств и создании у них личной заинтересованности в оказании сопротивления тем, кто осуществляет вмешательство… Амбиция должна сдерживать амбицию…”.

В США наиболее яркой исторической иллюстрацией, уже в XX веке подтвердившей правоту данного утверждения и продемонстрировавшей систему сдержек и противовесов в действии, явилась ситуация с Президентом Р. Никсоном во время известного “уотергейтского скандала”.

Эпизод, который положил конец президентству Р. Никсона, произошел в 1972 году в штаб-квартире Демократической партии, в вашингтонском отеле “Уотергейт”, где была обнаружена группа лиц, устанавливавших подслушивающие устройства. 

В ходе расследования инцидента выяснилось, что к нему имеет отношение Президент. В 1973 г. специальный следователь по уотергейтскому делу А. Кокс затребовал у Белого дома магнитофонные записи бесед Президента Р. Никсона, чтобы оценить их доказательственное значение. Тогда Президент предложил генеральному атторнею Э. Ричардсону уволить следователя. Ричардсон отказался выполнить распоряжение Президента и подал в отставку.

В свою очередь, Р. Никсон уволил заместителя Ричардсона, заявившего аналогичный отказ, затем самого Кокса и распустил его группу следователей. Эта череда увольнений вошла в историю уотергейтского дела под названием “резня в субботний вечер”; действия Президента вызвали резко отрицательную реакцию общественности и Конгресса и стали основанием для призывов к импичменту в отношении Р. Никсона.

В 1974 г. Конгресс США начал против Никсона процедуру импичмента. В оппозиции к Президенту оказались практически все властные институты и многие представители его собственной партии. Никсон, убедившись в том, что может стать первым Президентом, который покинет свой пост в результате процедуры импичмента, сам принял решение об отставке.

По общему заключению исследователей, Никсон был наказан американским правящим классом за насаждение авторитарного правления, которое создавало угрозу сложившемуся политическому режиму, балансу властей, политическим нормам. Радикальные перестановки в аппарате исполнительной власти и пренебрежение ролью кабинета министров в глазах политической элиты означали ослабление истеблишмента из восточных штатов и возвышения политических “выскочек” из западных штатов. Президентство Р. Никсона обнаружило тенденцию перерастания в режим личной власти.

Протест, накопившийся у истэблишмента против нарушения Президентом Р. Никсоном целого ряда правил политической игры, а также негативное отношение к нему со стороны общественности привели не только к его вынужденной отставке, но и к принятию Конгрессом двух важнейших решений в военной и бюджетной сферах.

Имеются в виду Резолюция о военных полномочиях Конгресса (1973 г.), согласно которой Президент в течение 48 часов после начала санкционированных им военных действий обязывался предоставить доклад Конгрессу, и Акт о федеральном бюджете и контроле над удержаниями (1974 г.).

Первый из названных документов содержал правило, согласно которому в случае отказа Конгресса поддержать Президента он должен был прекратить “необъявленную войну” не позднее чем через 60 дней, однако Конгресс продлял этот срок на 30 дней, если глава исполнительной власти убедит законодателей в целесообразности его решения. Количество таких продлений закон не ограничил.

Мера Конгресса имела двоякие последствия: с одной стороны, она способствовала восстановлению конституционной модели разделения властей, а с другой – оставляла Президенту возможность проводить по своему усмотрению военные операции. В последней четверти XX века упомянутая возможность использовалась Президентом многократно.

Законодатели считали одним из главных злоупотреблений Никсона “войну удержаний” – многомиллиардные президентские секвестирования бюджетных статей, утвержденных Конгрессом, которые, например, существенно сократили ассигнования на жилищное строительство, охрану окружающей среды, другие важные внутренние программы.

Конгресс в Акте о контроле над удержаниями подразделил их на два вида: отменяющие и откладывающие. Если Президент хотел использовать оба вида удержаний, он обязан был обратиться за разрешением к Конгрессу <93>. Не имея возможности сокращать средства, Административно-бюджетное управление (в составе ИУП) стало сокращать рабочие места, в результате чего ведомства были лишены возможности выполнять свои функции.

Однако Конгресс отрезал исполнительной власти и этот путь к освобождению от контроля. Комитет по ассигнованиям Конгресса стал определять обязательное число занятых рабочих мест для каждого ведомства, причем любые изменения этого параметра должны им одобряться. Таким образом, неограниченные финансовые полномочия Конгресса все же позволяют ему добиваться максимального контроля над исполнительной ветвью власти.

Дело Никсона представляет интерес не только в качестве яркого фрагмента ситуации преодоления формального противостояния между Президентом, Конгрессом и Верховным судом и неформального конфликта между Ричардом Никсоном и политической элитой, но, как будет показано далее, является впечатляющим примером применения юридических (в строгом смысле) приемов для установления баланса полномочий органов федеральной власти и баланса конституционных ценностей.